La Convention de Genève a soixante-dix ans
Après de longues négociations, la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés a été conclue à Genève en juillet 1951. La Belgique et les Pays-Bas étaient parmi les douze pays qui signèrent le traité. Depuis, 146 pays ont signé ce texte qui demeure un document important pour réglementer les droits des réfugiés. Mais tout le monde dans les Plats Pays n’est pas convaincu que ce soixante-dixième anniversaire mérite d’être célébré en fanfare.
En Europe, depuis ce qu’on a appelé la crise migratoire de 2015, on entend des voix, toujours plus nombreuses, dire que la Convention sur les réfugiés dans sa forme actuelle doit être modifiée radicalement. En Flandre, des représentants du parti nationaliste flamand N-VA et du CD&V démocrate-chrétien ont plaidé pour des adaptations de la Convention. Ainsi Hendrik Bogaert du CD&V a-t-il déclaré en 2016, dans une interview accordée au Zondagskrant, qu’il voulait en finir avec le droit automatique à l’accueil dans le pays où l’asile a été demandé. Et qu’il fallait investir davantage dans l’accueil hors de l’Europe, position que le président de la N-VA Bart De Wever avait déjà défendue.
Désigner la Convention sur les réfugiés comme responsable du problème actuel est une absurdité
L’appel à la révision s’entendait aussi aux Pays-Bas, en premier lieu parmi les libéraux du VVD. Le gouvernement Rutte III a ordonné une enquête indépendante afin de savoir si le traité était toujours d’actualité. Cette étude n’a peut-être pas donné les résultats escomptés pour la secrétaire d’État néerlandaise à l’asile et à la migration Broekers-Knol, qui voulait réduire de façon drastique le nombre de demandeurs d’asile. Désigner la Convention sur les réfugiés comme responsable du problème actuel est une absurdité, selon le rapport. Même si on supprimait le traité, on se heurterait toujours aux lois et traités internationaux qui fixent les droits des réfugiés, selon l’auteur.
Faux débat
C’est ce que disent également Ellen Desmet et Ruben Wissing, tous deux attachés à l’université de Gand. «Les discussions politiques européennes qui ont eu lieu après 2015 concernent en fait des questions qui ne sont pas régies par la Convention sur les réfugiés», déclare le professeur de droit des migrations Ellen Desmet. «La Convention sur les réfugiés détermine qui est un réfugié et quels sont les droits des réfugiés. Elle ne dit cependant pas quel pays doit reconnaître une personne comme réfugié, ni comment cela doit se dérouler.»
Les 146 signataires se sont engagés à se conformer aux dispositions de cette convention, mais ils ont bien conservé pour le reste leur droit souverain de définir une politique d’asile propre. Les pays n’échappent pas non plus aux traités internationaux et les États membres européens doivent également tenir compte de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) et des directives européennes sur l’asile.
D’ailleurs, les dispositions de la Convention sur les réfugiés y sont reprises. Et c’est là le cœur du sujet. «Si des critiques émanent d’anciens cercles de droite concernant un cadre de protection trop large, elles concernent alors plutôt le cadre des droits de l’homme», réagit Ruben Wissing, chercheur doctoral du groupe d’étude sur le droit des migrations. «Les discussions portent sur d’autres migrants susceptibles d’avoir besoin aussi d’une protection internationale, mais ne relèvent précisément pas de la stricte définition de la Convention de Genève sur les réfugiés. Qu’il s’agisse de discussions sur l’accès au territoire et à la procédure de demande d’asile, du déroulement de cette procédure, de la politique d’accueil, de la possibilité ou non de mettre les personnes en détention. Ce sont des questions qui ne figurent pas dans la convention.»
Ce qui a précédé
Dans son livre Niemand wil ze hebben (Personne n’en veut, 2019), Linda Polman étudie et documente le développement de quatre-vingts ans de politique européenne des réfugiés. Ces quatre-vingts années ont apporté peu de changement dans notre point de vue sur la protection des réfugiés, selon la journaliste néerlandaise. Déjà lors de la conférence d’Évian de 1938, où les pays se sont réunis afin de trouver une solution pour les réfugiés en Europe, chacun avait un excellent prétexte pour ne pas accueillir de réfugiés sur son territoire. Le procès-verbal de la conférence d’Évian, dit Polman, aurait tout aussi bien pu être rédigé plus de quatre-vingts ans plus tard, c’est-à-dire maintenant. «Le thème était alors exactement le même qu’aujourd’hui: les pauvres réfugiés, mais je n’en veux pas dans mon jardin.»
Cela ne s’est pas amélioré après l’atroce découverte des camps d’extermination. Six ans après la Libération, plus de 100 000 réfugiés se trouvaient encore dans des camps d’hébergement européens. À nouveau s’appliquait ce qu’Adolf Hitler avait dit, avec mépris, dès 1938, écrit Polman: personne n’en voulait. De nouveaux traités ronflants et des institutions flambant neuves n’y ont rien changé, comme la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 et le Conseil de l’Europe, créé en 1949 pour être le chien de garde des droits de l’homme et de la démocratie.
Le 28 juillet 1951: la Belgique et les Pays-Bas étaient parmi les douze pays qui ce jour-là signèrent la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés.© ONU
«Chaque point et chaque virgule dans la formalisation du traité ont été négociés», écrit Linda Polman. «Tout simplement, les pays préféraient ne pas laisser entrer de réfugiés. Leurs arguments étaient les mêmes que ceux développés à Évian: pas de place, pas d’argent. La Belgique et les Pays-Bas brandissaient leurs chiffres de chômage élevés et disaient avoir déjà assez de bouches à nourrir.» Mais le 28 juillet 1951, la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés devint un fait. Et près de soixante-dix ans plus tard, 146 pays ont signé le traité. En dépit de toutes les critiques, il constitue encore un instrument universel puissant.
La Convention se brise sur les frontières européennes
À partir de 2015, l’Europe a commencé à sans cesse prendre ses aises avec la Convention sur les réfugiés. C’est ainsi que l’accord conclu par l’Union européenne
avec la Turquie pour empêcher le flux de réfugiés de pénétrer en Europe a été pour beaucoup sujet de controverse. L’accord (2016-2020), déjà, n’a en réalité apporté aucune solution à la problématique européenne des réfugiés. Au contraire, il a créé les oubliettes pour réfugiés sur les îles grecques. Dans des camps en territoire grec –donc en Europe– des réfugiés venaient s’échouer, parfois pour de longues périodes, dans des conditions inhumaines.
«D’un point de vue purement juridique, le marché passé entre l’Union européenne et la Turquie n’était pas en contradiction avec la Convention», dit Ellen Desmet. «Mais en réalité, les choses ont pris une autre tournure. Dans la déclaration, il était noté que la demande d’asile de migrants arrivant dans les îles grecques serait traitée selon la directive procédurale. Dans la pratique, les demandes d’asile étaient cependant souvent déclarées irrecevables, au motif que la Turquie était un pays tiers sûr, où ces personnes pouvaient retourner, ce qui est hautement contestable. D’autres n’avaient pas accès à la procédure de demande d’asile. La pratique a donc conduit, comme nous le savons, à des violations de la Convention sur les réfugiés. Car les réfugiés qui répondent aux critères de la Convention doivent avoir accès à la protection internationale une fois sur le territoire européen. S’ils n’en bénéficient pas, la Convention relative au statut des réfugiés est bafouée. Ce qui s’est produit.»
Selon l’avocate bruxelloise Marie Doutrepont, l’auteur du livre Moria, chronique des limbes de l’Europe, trois directives européennes importantes sur le droit d’asile, au moins, ont été violées à Moria, le camp de réfugiés sur l’île grecque de Lesbos détruit par le feu en septembre 2020. Il s’agit des directives qui indiquent comment doivent se dérouler les procédures d’asile, qui doit être reconnu comme réfugié et comment l’accueil doit être organisé. «Avec Moria, l’Union européenne et la Grèce ont mis sur pied un système organisé dans lequel les droits élémentaires des réfugiés étaient bafoués», déclare Marie Doutrepont.
Hélas, Moria n’était pas un cas unique. Dans le nouveau camp provisoire sur Lesbos, ainsi que dans d’autres camps de pays frontaliers européens, ces droits fondamentaux sont violés. «Sur mer aussi, l’Europe veut éviter que des gens atteignent le territoire européen», selon Ruben Wissing. Il fait ici référence à la «politique ouverte de refoulement des eaux grecques vers la Turquie». «Quoi qu’il en soit, ces refoulements de migrants en mer sont en contradiction avec la Convention européenne des droits de l’homme, le traité international contre la torture et, également, en ce qui concerne les réfugiés, avec la Convention de Genève.»
Un contexte de mauvaise volonté
Non seulement l’Union européenne mais aussi les États membres eux-mêmes ont la parole dans la politique de l’Union européenne et sont par conséquent responsables de ce qui se passe aux frontières de l’Europe, estime Julie Lejeune, coordinatrice de NANSEN. Cette association bruxelloise est partenaire du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) et veille au respect par la Belgique des dispositions de la Convention. «Selon moi, cette application est toujours politique au sens large, en tout cas au niveau national», dit Julie Lejeune.
Le logo du Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)À la différence des Pays-Bas et de beaucoup d’autres pays, la Belgique dispose néanmoins, avec le Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA), d’une instance compétente, indépendante, en matière de droit d’asile. Cela est assez unique et assure, au moins de manière formelle, une séparation par rapport à la politique migratoire du gouvernement belge. «Mais le gouvernement décide s’il met à disposition du CGRA davantage de moyens pour une meilleure qualité de service.» Et par conséquent, la couleur politique d’un gouvernement joue un rôle certain, également en influençant la procédure d’asile.
«Ainsi, le précédent gouvernement belge (le gouvernement Michel) n’a pas tenu sa promesse de clarifier et de simplifier la loi belge de 1980, complexe, sur les réfugiés. Mais l’actuel gouvernement De Croo promet tout aussi bien un audit des instances d’asile indépendant, en vue d’une efficience accrue.» Julie Lejeune vise aussi les mesures introduites par le gouvernement précédent: un plan directeur pour des centres fermés, et davantage d’étrangers, y compris des demandeurs d’asile, mis en rétention. Et l’actuel gouvernement prévoit un durcissement supplémentaire du regroupement familial.
Pourtant la Belgique incarcère systématiquement tout demandeur d’asile à la frontière
La Convention relative aux réfugiés stipule que les États ne peuvent pas exercer de sanctions pénales contre les demandeurs d’asile qui entrent sur le territoire de manière irrégulière. Pourtant la Belgique incarcère systématiquement tout demandeur d’asile à la frontière. «C’est une détention administrative et par conséquent non pénale, mais c’est bel et bien une privation de liberté. Le Haut-Commissariat pour les réfugiés a déjà prévenu la Belgique que cette détention systématique est contraire à la Convention de Genève.»
Linda Polman ne se fait guère d’illusions quant à la prise en considération, aujourd’hui, de la Convention sur les réfugiés par des pays européens comme la Belgique et les Pays-Bas. «En 1951 déjà, le texte signé par les pays leur servait à se protéger eux-mêmes. Pas l’inverse. Nous voyons aussi, nettement, le même réflexe très mauvais dans le pacte migratoire de l’Union européenne à venir. L’Europe de l’Est est déliée de ses obligations, aux pays de l’Europe de l’Ouest de se débrouiller. Nous allons donc vers une sorte de Coalition of the Willing.»
Mais l’Europe de l’Ouest ne trépigne pas non plus d’impatience pour accueillir des réfugiés, c’est ce qui est clairement apparu après l’incendie de Moria. Après de vives protestations de citoyens, la Belgique a relevé le chiffre des relocalisations de 100 à 150 demandeurs d’asile vulnérables. Les Pays-Bas ont également signé pour l’accueil de 100 réfugiés, mais ont obtenu un accord en contrepartie. En échange de la relocalisation en provenance de Lesbos il a été décidé, après accord du Haut-Commissariat des Nations unies, de prendre en charge cent demandeurs d’asile de moins sur un autre programme de relocalisation. «Et cela tandis que pas moins de 106 160 Néerlandais ont fait entendre leur voix en signant la pétition pour l’accueil de 500 enfants (#500kinderen) et que plus de la moitié de toutes les communes néerlandaises ont rejoint la Coalition of the Willing », déclare Vluchtelingenwerk Nederland (Conseil néerlandais pour les réfugiés) dans un communiqué de presse.
Le gouvernement Rutte III (qui a jeté l’éponge début janvier 2021) a aussi capitulé, selon l’organisation de réfugiés, dans d’autres domaines. Les Pays-Bas n’ont pas seulement suspendu partiellement le regroupement familial, mais surtout l’énorme retard dans les dossiers de demande d’asile est une honte pour les droits des demandeurs, dit-elle. «Des milliers d’entre eux attendent depuis deux ans une réponse à leur demande d’asile.»
Dans ce contexte de mauvaise volonté, la Convention sur les réfugiés a quand même son utilité, dit Linda Polman, qui a néanmoins qualifié dans son livre le traité de moisi et de périmé. «Je suis heureuse qu’au moins quelque chose soit organisé pour les réfugiés, en opposition à l’approche du problème par les gouvernements. Je suis heureuse qu’il existe un texte qui dit que les réfugiés sont des êtres humains.»
La Convention sur les réfugiés a retardé avec un grand succès sa date de péremption, réagit Ruben Wissing. «Nous l’utilisons toujours, et sa quintessence est encore relativement incontestée. Personne n’a encore proposé mieux. Je pense donc que nous pouvons vraiment fêter les soixante-dix ans de la Convention de Genève.»
Qui est réfugié selon la Convention des Nations unies relative au statut des réfugiés ou Convention de Genève de 1951?
Toute personne qui ne peut retourner dans son pays en raison d’une crainte fondée de persécution du fait de l’une des raisons suivantes:
– race
– religion
– nationalité
– conviction politique
– appartenance à un groupe social déterminé.
Tout pays ayant signé le traité est obligé d’accueillir les personnes qui demandent la protection internationale sur son territoire et qui répondent à l’un des critères ci-dessus.
Des critiques prétendent que la date de péremption du traité est dépassée parce qu’il a été élaboré dans un cadre européen spécifique d’après-guerre. Elles passent cependant sous silence les compléments postérieurs à la Convention sur les réfugiés. La Convention, à l’origine limitée aux réfugiés intra-européens et aux événements antérieurs à 1951, a été complétée, en 1967, par le Protocole relatif au statut des réfugiés. Avec lui, l’obligation de protection des pays signataires était étendue aux réfugiés du monde entier.
